PPP作為公共產(chǎn)品或服務的供給方式，已經(jīng)在國外以及我國基礎設施建設領域具備了良好的實踐基礎。但是，該模式在我國公共服務供給領域的應用仍然處于發(fā)展初期，應用于我國養(yǎng)老服務業(yè)仍存在很多不可回避的制約因素，亟待解決。
構建養(yǎng)老服務公私合作的監(jiān)管體系
我國養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展目前尚處于起步階段，而PPP在我國也同樣是新型的公共服務供給模式。二者的結合應用，首先需要構建起相對完備的組織機制和制度體系，為養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目的良性發(fā)展奠定基礎。
（一）明確養(yǎng)老服務業(yè)公私合作的管理體制
從國際經(jīng)驗看，多數(shù)國家均建立了中央一級的專門機構來負責PPP項目的管理。比如英國的財政部基礎設施局、美國的公私合作國家委員會、澳大利亞的國家公私合作工作組等。雖然各國在PPP管理部門的設置和職能權限上存在著一定的差異，但是相對統(tǒng)一的PPP管理機制有助于推進PPP的制度建設，保證重大PPP項目符合政府、公共利益。
目前我國PPP發(fā)展處于初期階段，尚未建立專門的PPP管理部門。無論是從資源整合還是從規(guī)范指引、監(jiān)督指導角度考慮，建立專門統(tǒng)一的PPP管理部門都是必然的趨勢。PPP管理部門的組織設置既要考慮到業(yè)務的相關性，更要考慮到便于各部門的協(xié)調(diào)組織。一般而言，一國的PPP管理部門主要承擔以下工作職能：推進或制定PPP相關法規(guī)及政策；大型PPP項目的評估審核；對PPP項目的公私雙方提供政策指導、項目指引等；政府及相關PPP項目的咨詢服務；保證公私雙方在PPP項目中均取得合理的收益；PPP項目的研究、統(tǒng)計平臺等。
（二）完善養(yǎng)老服務公私合作的制度體系
PPP項目的實施與推進往往涉及多方的利害關系人。而PPP項目運行周期較長，也就對一國法律體系的穩(wěn)定性、透明性提出了更高的要求。一國PPP法律制度體系的建設水平，極大地影響著PPP的發(fā)展程度，影響著各方的參與熱情。一國PPP法律制度的體系建設很大程度上取決于該國整體的法律體系以及現(xiàn)行的法律框架。俄羅斯等部分大陸法系國家，制定了專門的PPP法,而多數(shù)普通法國家則較少針對PPP單獨立法。如PPP的肇始國——英國，就沒有專門的PPP法案，PPP的管理職能由財政部通過激勵、引導等方式來實施。
我國養(yǎng)老服務業(yè)公私合作機制的法律制度應遵循以下基本原則：
第一，優(yōu)先保障公共安全和公共利益是基本的準則。在項目實施過程中，作為公共利益代表的政府應當保有合理的監(jiān)督權和介入權，加強對社會資本的監(jiān)督管理。目前，我國公辦民營、公建民營的養(yǎng)老服務公私合作機制中，政府主要通過合同管理、價格管理、收住對象托底管理等方式加強對民營機構的監(jiān)管。通過一系列制度規(guī)范，政府旨在強化公私合作養(yǎng)老機構的公益性質(zhì)，保證其始終以公益為發(fā)展目標。
第二，平等合作。在公私合作的過程中，雙方應當在平等合作的基礎和理念上建立合作關系，通過合同確定公私各方的權利義務，在充分協(xié)商、平等互利的基礎上訂立合同，并按照合同的約定推進項目的實施。這就需要確立雙方在合同磋商、簽訂、履約等各個環(huán)節(jié)中的平等地位，以《民法通則》、《合同法》、《物權法》等民事法律制度約束雙方的行為。養(yǎng)老服務公私合作項目既要提高公共服務效能，又能保證私人資本的合理回報，這才是項目持續(xù)發(fā)展的原動力。
第三，完善養(yǎng)老服務PPP領域的法律體系。制定PPP參與基礎設施或公共服務建設的基本法律，對養(yǎng)老服務PPP項目的應用領域、實施過程、項目評價、風險分擔、利益分配等基本法律問題進行規(guī)范。在此基礎上，相關主管部門可以制定部門規(guī)章，對養(yǎng)老服務PPP項目的實施細則作出明確規(guī)定。
建設養(yǎng)老服務PPP項目評價體系
根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，1990—2012年，我國相應部門參與的基礎設施投資項目達1064個，投資總規(guī)模為1193.3億美元。多樣化的PPP合作模式在為私人部門帶來參與公共產(chǎn)品和服務的機會的同時，公共部門面臨著一個重要的決策問題，即哪些項目適合采用PPP模式操作，采用PPP模式提供養(yǎng)老服務是否會獲得比傳統(tǒng)公共部門提供養(yǎng)老服務更優(yōu)的效益？在評價一個項目是否適合采用PPP模式開展方面，英國探索出“物有所值”的項目評價方法。所謂物有所值（Valuefor Money，VFM）,即評價一項目是否應采用PPP模式，應著重看該項目在資金價值評價上的指標。2004年，英國政府頒布了《資金價值評估指南》,指出VFM是項目生命期內(nèi)費用與目標實現(xiàn)程度的最優(yōu)組合，而非僅考慮選擇費用最低的方案。我國也明確將“物有所值”標準作為PPP項目評估的基本理念和方法。
養(yǎng)老服務項目在進行PPP適用性的定性分析時，應主要考慮以下幾方面問題：
第一，項目本身的適用性問題，即較為適合以PPP方式進行的養(yǎng)老服務項目應當具有較長的開發(fā)周期，具有較為充分的市場服務需求。規(guī)模過小或過于復雜的項目不適合采用PPP方式進行操作。同時，由于養(yǎng)老服務行業(yè)本身屬于“朝陽”產(chǎn)業(yè)，因此在行業(yè)的發(fā)展前景預測方面不存在太多的障礙。
第二，私人參與方的能力，即私人參與方是否具有較好的項目管理能力以及養(yǎng)老服務供給能力，是否具有承擔項目融資、管理、經(jīng)營等方面風險的能力。在養(yǎng)老服務PPP項目評估中，風險能夠合理地轉嫁給私人部門是評估的重要因素。如果私人參與方難以承擔相應的風險，則該項目采用PPP模式的意義不大。
第三，保障性的制度體系，即是否具有相對穩(wěn)定的政策與制度環(huán)境，是否具有競爭性的招投標市場，以及是否能夠建立起基于公共服務供給績效的支付體系。這些也是養(yǎng)老服務PPP項目實施之前，需要建立的基本保障。
第四，利益相關者的支持程度，即養(yǎng)老服務PPP項目的開展必須獲得利益相關者的支持，其中老年群體的支持度非常關鍵，這也是項目能夠順利實施的基礎。
完善養(yǎng)老服務PPP項目的合作機制
PPP模式應用于養(yǎng)老服務領域，涉及到項目建設、運營的各個環(huán)節(jié)，需要科學合理地設置公私各方參與人的合作方式，實現(xiàn)收益共享、風險分擔，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和資源，更好地提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務。
（一）養(yǎng)老服務PPP項目合作機制設計的關鍵環(huán)節(jié)
由于一般的養(yǎng)老服務項目實施周期較長，參與其中的合作方較多，參與合作方式多樣，因此設計科學合理的合作機制是保證項目有效實施的基礎。養(yǎng)老服務PPP項目合作機制設計中應包含以下幾方面關鍵環(huán)節(jié)：
第一，項目的產(chǎn)權結構設計，即養(yǎng)老服務PPP項目實施過程中，公私各方在項目中資產(chǎn)投入的方式、養(yǎng)老服務設施的產(chǎn)權歸屬、養(yǎng)老服務設施的經(jīng)營權以及項目資產(chǎn)的剩余控制權等。
第二，項目的收益與風險分擔機制，即養(yǎng)老服務PPP項目實施過程中，公私各方所應承擔的風險，以及收益的分配機制。
第三，項目的合同管理，即養(yǎng)老服務PPP項目合同的磋商、簽訂、履行等各個環(huán)節(jié)的管理機制，以及各方權利義務在PPP合同中的有效實現(xiàn)。
第四，項目利益相關方的保護機制，即養(yǎng)老服務PPP項目實施過程中，各利益相關方如何參與、權益如何實現(xiàn)的機制設計。
（二）養(yǎng)老服務PPP項目的產(chǎn)權結構設計
PPP項目產(chǎn)權結構中的權利配置是指項目實施中，所有權、管理權、使用權、收益權等的歸屬關系。養(yǎng)老服務PPP項目實施的方式不同，決定了項目所有權的歸屬不同。
第一，公建民營、公辦民營等PPP合作項目。該類合作項目中，養(yǎng)老服務設施的投資人、設立人均為國家或集體，因此國家或集體應享有設施的所有權；私人部門則承擔著運營、維護、管理等義務，享有經(jīng)營權和管理權。承包、租賃等方式的合作項目，項目運營過程中的收益均歸屬于運營方。而托管方式下的合作項目，項目運營的收益均歸屬于委托方所有。合同期限屆滿后，運營方需將項目的管理權轉移給項目所有權方。
第二，合資建設類的PPP項目。在政府與社會資本合資建設養(yǎng)老服務項目的PPP合作中，各方根據(jù)其出資額設立特殊目的的公司，負責建設、運營該養(yǎng)老服務設施。這種屬于典型的BOT項目。為保證項目實施的公益性，BOT項目的設施所有權仍然歸屬于國家，只是將設施的運營管理權交給項目公司，或者由項目公司委托給其他專業(yè)性的運營商。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，項目公司享有設施的收益權。在特許經(jīng)營期限屆滿后，項目公司仍需將設施的管理權轉移給公共部門。
第三，民辦公助類PPP項目。在民辦公助類養(yǎng)老服務PPP項目中，由于項目建設的資金主要由私人資本投資，因此項目的所有權應歸屬于建設該項目的民辦機構。當然，在我國目前養(yǎng)老服務市場中，民辦養(yǎng)老機構分為營利性和非營利性兩種。營利性的養(yǎng)老機構財產(chǎn)歸屬根據(jù)其登記為個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)或是公司制企業(yè)而不同。而對于非營利性養(yǎng)老機構，因為該機構本身的非營利屬性，按照我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，其養(yǎng)老服務設施的財產(chǎn)屬于社會公共財產(chǎn)，不能用于分紅。
第四，收益模式。收益是所有PPP項目的原生動力，當然，私人資本主要側重于經(jīng)濟收益，而政府則關注社會收益多一些。養(yǎng)老服務領域的公私合作項目應根據(jù)項目實施的具體情況，選擇合理的收益模式。一般而言，養(yǎng)老服務對象主要分為政府福利保障的老年人和社會家庭托養(yǎng)的老年人兩種。前者主要采取政府付費方式，而后者則主要采取私人付費的方式。但是，由于我國老年人消費觀念、消費能力所限，單純依靠使用者付費，難以給予私人企業(yè)足夠的回報。因此，在養(yǎng)老服務領域，常常需要采取混合式的收益模式。具體而言，養(yǎng)老服務PPP項目的收益模式主要分為政府付費模式、使用者付費模式和缺口補助模式三種。
PPP項目的實施，必須充分考慮私人資本的投資回報,這是養(yǎng)老服務PPP項目能夠持續(xù)實施的關鍵。如果沒有一定空間的經(jīng)濟效益驅(qū)動，社會資本就不會有積極性去投資于養(yǎng)老服務項目，養(yǎng)老服務的公私合作就會大打折扣。而從實際情況看，養(yǎng)老服務項目大多投資成本較大，投資回報率較低，回報周期較長，難以吸引社會資本的廣泛參與。一方面要讓市場發(fā)揮基礎性作用，合理配置資源，推動資本的自我驅(qū)動，另一方面，政府要讓利于社會資本，逐步改變原有的政府在配置資源方面的主導作用，在土地出讓、減免稅費等方面提供優(yōu)惠條件，為降低投資成本、吸引社會投資創(chuàng)造條件。同時，鼓勵地方各級財政部門建立并完善財政補貼的支持方式，財政補貼要逐漸從補供方向補需方、補建設向補運營轉變，保證社會資本參與的可持續(xù)性。
（三）養(yǎng)老服務PPP項目的風險管理
養(yǎng)老服務項目合作周期長，可能遇到的不確定風險較多，風險的識別、分配及管理的體系建設尤為重要。
第一，養(yǎng)老服務PPP項目的風險識別。風險識別是風險管理的首要環(huán)節(jié)。養(yǎng)老服務PPP項目從籌建之初，直至建成、運營、移交，在整個項目實施過程中，可能存在的各種風險。筆者認為，養(yǎng)老服務PPP項目主要的風險包括：
政治風險：即由于國家政策調(diào)整、政府戰(zhàn)略規(guī)劃變化、行業(yè)政策、行業(yè)制度的變更、戰(zhàn)爭等所引發(fā)的各種風險，具體而言包括養(yǎng)老服務領域的國家政策法規(guī)、地方政策、養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老設施布局、行業(yè)行為規(guī)范、項目審批程序延誤等方面的變化引發(fā)的風險。
經(jīng)濟風險：即養(yǎng)老服務PPP項目實施過程中，國家或地方經(jīng)濟變動導致的不確定風險，包括利率變動、通貨膨脹、融資市場環(huán)境、消費水平、勞動力、原材料價格上漲等方面的風險。
社會風險：即傳統(tǒng)社會觀念、地區(qū)差異、民族差異等不確定風險對養(yǎng)老服務PPP項目實施產(chǎn)生的影響。
設計風險：即養(yǎng)老服務項目在設計環(huán)節(jié)上存在的不確定風險，包括項目設計標準錯誤、設計人員素質(zhì)不高、設計成果不符合適老化設計要求等。
建設風險：即養(yǎng)老服務項目建設環(huán)節(jié)存在的不確定風險，包括建設單位建筑水平、技術能力、環(huán)保、消防等設施建設不符合規(guī)定等風險。
管理風險：即養(yǎng)老服務項目交付使用后，因管理不善造成的建設設備損壞、老年人事故、服務水平低下等風險。
運營風險：即養(yǎng)老服務項目在財務效益上的不確定性，運營方是否能夠獲得適當合理的回報，盈利能力是否能夠達到預期，項目是否能夠持續(xù)發(fā)展的風險。
項目移交風險：即養(yǎng)老服務項目在移交環(huán)節(jié)上可能存在的不確定風險，包括設施設備的完好程度、項目的使用壽命等風險。
第二，養(yǎng)老服務PPP項目的風險分擔。一般而言，公私參與雙方應按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則合理分配風險，以保證風險對項目實施的影響最小。因此，在上述風險中，政策風險、法律風險、經(jīng)濟風險等不確定的外部風險，多應由對此更具控制能力的政府來承擔。而項目本身的內(nèi)部風險，則根據(jù)項目實施的模式不同，分配給相應的一方。比如，采用BOT方式實施的養(yǎng)老服務項目，項目建設運營等方面的風險原則上應由社會資本承擔；采用租賃方式實施的公建民營項目，項目設計、建設階段的風險由政府部門承擔，項目運營管理環(huán)節(jié)的風險則由民間力量承擔。
(四)養(yǎng)老服務PPP項目的合同管理
PPP項目本質(zhì)上就是公私部門為提供公共產(chǎn)品或公共服務所達成的契約關系。由于PPP項目實施周期較長，合同的履行存在更多的不確定性。2015年，財政部印發(fā)了《PPP項目合同指南（試行）》，對PPP項目的合同管理做出了要求，對合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程進行管理。通過合同正確表達意愿，強化契約關系，夯實合作的基礎。
一般而言，養(yǎng)老服務PPP項目合同的主體內(nèi)容應當包含以下內(nèi)容：
第一，履約要求，即明確要求養(yǎng)老設施、養(yǎng)老服務需要達到的數(shù)量和質(zhì)量標準，并且明確設置監(jiān)控執(zhí)行的機制，包括懲罰機制；
第二，支付機制，明確私人部門獲得收益的方式，使用者付費、政府付費還是混合模式，保證私人部門在項目實施過程中合理的收益。
第三，調(diào)整機制，建立合同履行過程中基于客觀情況變化而進行的合約調(diào)整機制，比如在物價上漲基礎上，養(yǎng)老服務收費價格的調(diào)整機制等。
第四，爭議處理機制，明確合同爭議后的糾紛處理機制，比如通過訴訟還是仲裁的方式解決糾紛，是否適用特別的管轄或法律法規(guī)等。
第五，項目終止條款，明確養(yǎng)老服務PPP項目的合同終止期限，項目移交條款，以及因為客觀環(huán)境變化可能導致的項目提前終止的情形等。
同時，要建立并完善合同治理的監(jiān)督機制。養(yǎng)老服務PPP項目關乎政府部門、私人投資者、老年人以及社會公益的實現(xiàn)。為保證項目高質(zhì)量的實施，項目參與方尤其是公共部門一方應加強對項目的監(jiān)管，利用信息公開的平臺保證公眾對項目監(jiān)督權的實現(xiàn)，同時，加強對項目的績效管理，提升項目質(zhì)量。
來源：中國財政雜志社