作者：全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會內(nèi)務(wù)室主任 于建偉 來源： 法制日報
2012年12月28日,十一屆全國人大常委會第三十次會議以全票表決通過了修改后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。修訂后的法律從原法的6章50條擴展到9章85條,其中全新的條文有38條,在原法條文基礎(chǔ)上修改的條文有37條,沒有修改的只有10條,可以說是一次全面的修改,有的常委會組成人員和專家甚至說是一次“脫胎換骨”的修改。之所以作出這么大的修改,是由于目前我國老年人權(quán)益保障工作所面臨的形勢與1996年制定這部法律時相比已大不相同,最大的變化就是人口老齡化的快速發(fā)展。
進入21世紀以來,“銀發(fā)浪潮”席卷全球,一些較早進入老齡社會、老年人口比較高的國家深受老齡化的拖累:老年撫養(yǎng)比攀升,經(jīng)濟發(fā)展乏力,社保壓力加大,財政不堪重負,有的國家甚至還由此引發(fā)了社會動蕩。
雖然目前我國老齡化程度還沒有西方國家那么嚴重,但發(fā)展速度很快,明年老年人口就會突破兩億,據(jù)測算,2025年將突破3億,2033年突破4億。老齡化已經(jīng)給我國經(jīng)濟社會帶來了深刻影響,對老年人權(quán)益保障工作帶來了許多新情況新挑戰(zhàn)。與此同時,十多年來我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展,老齡事業(yè)長足進步,積累了豐富經(jīng)驗。在這樣的背景下,全國人大常委會從國情出發(fā),通過總結(jié)實踐經(jīng)驗,深入調(diào)查研究,廣泛征求意見,適當(dāng)借鑒國外有益做法,對1996年制定的老年人權(quán)益保障法作了修改。這次修改內(nèi)容豐富,亮點很多,我體會比較深的有以下幾點:
一、“積極老齡化”理念貫穿始終。積極老齡化就是要以積極的態(tài)度、積極的政策、積極的行動應(yīng)對人口老齡化,全社會積極接納老年人,形成良好氛圍；各方面積極做好老齡工作,促進老年人的保障、健康、參與、發(fā)展；老年人積極面對老年生活、保持身心健康、參與社會發(fā)展,提高生活品質(zhì)；青壯年也要積極為未來養(yǎng)老做好物質(zhì)和精神準備。積極老齡化是這次老年人權(quán)益保障法的修改靈魂,從第一章總則到第七章參與社會發(fā)展,分別從不同方面體現(xiàn)了積極老齡化理念。比如在總則一章中明確規(guī)定:“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。”“國家進行人口老齡化國情教育,增強全社會積極應(yīng)對人口老齡化意識。”這些規(guī)定對于提高全社會對老齡工作重要性的認識,從國家戰(zhàn)略層面謀劃和推進老齡事業(yè)具有重要意義。
二、合理定位家庭、政府、社會的責(zé)任。家庭養(yǎng)老是我國的傳統(tǒng)。隨著老齡化的加劇、人口流動性的增強以及人們觀念的變化,家庭趨向小型化,家庭養(yǎng)老功能明顯弱化,養(yǎng)老不再只是家庭內(nèi)部的問題,而成為一個重大的社會民生問題,這意味著政府和社會要承擔(dān)更重的養(yǎng)老責(zé)任,堅持政府主導(dǎo)、全社會共同參與。但基于人的天性、民族傳統(tǒng)和未富先老的基本國情,家庭依然是養(yǎng)老的基礎(chǔ)。鑒于此,這次修法對家庭、政府、社會的責(zé)任作了新的定位,將“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”修改為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”,充實和細化了家庭成員贍養(yǎng)扶養(yǎng)老人特別是給老年人以精神慰藉的責(zé)任,并規(guī)定“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策”,以鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。同時,從規(guī)劃制定、經(jīng)費保障、組織協(xié)調(diào)、政策扶持、宣傳教育、社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)、社會優(yōu)待、參與社會發(fā)展、法律責(zé)任等各方面,進一步明確和強化了政府與社會的責(zé)任。
三、著力構(gòu)建中國特色社會養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來,我國老年人在以每年800多萬的速度遞增,高齡、失能、“空巢”老人也在快速增多,目前,我國80歲以上高齡老人超過2000萬,失能、半失能老人約3300多萬,城鄉(xiāng)“空巢”家庭已接近50%,對養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增大。針對這種情況,修訂后的法律在總則一章中規(guī)定:“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。”具體內(nèi)容集中體現(xiàn)在社會服務(wù)、社會優(yōu)待、家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)幾章。特別是在社會服務(wù)一章,規(guī)定政府和有關(guān)部門、基層群眾性自治組織等,要發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),建立適應(yīng)老年人需要的服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點,為居家老人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉等服務(wù)；并對養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立條件、準入許可、扶持政策、運營監(jiān)管、變更終止以及法律責(zé)任等作了明確規(guī)定,初步構(gòu)建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)法律制度。
四、設(shè)專章規(guī)定老年宜居環(huán)境建設(shè)。老年宜居環(huán)境,主要是指環(huán)境規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合老齡化發(fā)展要求,適應(yīng)規(guī)模日益龐大的老年人口對城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境以及家居住宅等的通用性和特殊性需要,為老年人日常生活和參與社會創(chuàng)造安全、便利、舒適的環(huán)境。目前,我國在這方面還沒引起足夠重視,在城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中,已經(jīng)出現(xiàn)一些不便利老年人生活的硬件環(huán)境缺陷。修訂后的老年人權(quán)益保障法新增宜居環(huán)境一章,從城鄉(xiāng)規(guī)劃、涉老工程建設(shè)標準、無障礙建設(shè)、宜居社區(qū)建設(shè)等方面作出具有一定前瞻性的制度安排,這對于增強全社會老年宜居環(huán)境意識,加強宜居環(huán)境建設(shè),贏得應(yīng)對深度老齡化的戰(zhàn)略先機具有重要意義。
五、創(chuàng)設(shè)老年人監(jiān)護制度。老年人隨著年齡的增長,在精神上、身體上以及智力上都發(fā)生著不可逆轉(zhuǎn)的退行性變化,許多老年人特別是高齡老年人表達和維護自身權(quán)益的能力出現(xiàn)不同程度的欠缺,需要監(jiān)護人幫助其實現(xiàn)權(quán)利。為切實維護老年人權(quán)益,修訂后的法律第二十六條規(guī)定:“具備完全民事行為能力的老年人,可以在近親屬或者其他與自己關(guān)系密切、愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的個人、組織中協(xié)商確定自己的監(jiān)護人。監(jiān)護人自老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時,依法承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任。”“老年人未事先確定監(jiān)護人的,其喪失或者部分喪失民事行為能力時,依照有關(guān)法律的規(guī)定確定監(jiān)護人。”這條規(guī)定是我國監(jiān)護法律制度的突破,體現(xiàn)在兩個方面:一是將成年監(jiān)護從只限于罹患精神病一種情形,擴展到所有喪失或者部分喪失民事行為能力的老年人。二是在監(jiān)護人的選任上首次確立“意定監(jiān)護”優(yōu)先,體現(xiàn)了對老年人意愿的尊重,也與國際上成年監(jiān)護制度改革強調(diào)“尊重自主決定權(quán)”的理念相符合。
六、進一步弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老、助老的美德。這是老年人權(quán)益保障法的立法宗旨,修訂后的法律通篇都體現(xiàn)了這一宗旨,創(chuàng)設(shè)了一系列新的重要制度,如建立老年人節(jié)日制度。修訂后的法律第十二條規(guī)定:“每年農(nóng)歷九月初九為老年節(jié)”。從此,全國億萬老年人也有自己的法定節(jié)日了。再如建立老年人優(yōu)待制度。修訂后的法律倡導(dǎo)全社會優(yōu)待老年人,設(shè)專章規(guī)定了政務(wù)優(yōu)待、維權(quán)服務(wù)優(yōu)待、醫(yī)療服務(wù)優(yōu)待、生活服務(wù)優(yōu)待、文體休閑優(yōu)待等等,并確立對常住在本行政區(qū)域內(nèi)的外埠老年人給予同等優(yōu)待的原則。優(yōu)待老年人是社會文明進步的重要標志。修訂后的法律所作出的新規(guī)定,有利于在全社會形成敬老、養(yǎng)老、助老的良好氛圍。
總之,老年人權(quán)益保障法的修訂,進一步完善了養(yǎng)老法律制度,是我國老齡事業(yè)發(fā)展史上一座新的里程碑,對于弘揚中華民族敬老、養(yǎng)老、助老的美德,增強全社會的責(zé)任意識,改善維護老年人權(quán)益的各種條件,實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂,必將產(chǎn)生巨大的促進和保障作用。2012年即將過去,2013年就要到來,在辭舊迎新之際,全國人大常委會修訂通過老年人權(quán)益保障法,這是最高國家權(quán)力機關(guān)獻給全國億萬老年人的新年厚禮!