養老正式躋身國家級PPP示范項目申報范圍，社會資本對于養老PPP的興趣也日益濃厚。然而，尚未形成規模的養老PPP，目前在各地仍處于摸著石頭過河的階段。財政部社會保障司日前發表的《PPP應用于我國養老服務業的政策分析》(以下簡稱《分析》)中提出，規模過小或過于復雜的項目不適合采用PPP方式進行操作。在業界看來，本身融合了保險、房地產等多種經營業態在內的養老模式，可能不屬于養老PPP的主要投資目標。
小型養老機構還需連鎖化
“適合以PPP方式進行的養老服務項目應當具有較長的開發周期，具有較為充分的市場服務需求”，《分析》指出，并非所有養老項目都適用于PPP方式，如果規模過小，就不適合用PPP方式進行操作。有專家認為，部分個體養老驛站或將被包含在內。
日間照料、醫療護理、情感慰藉、老年餐上門配送……老年驛站往往坐落于社區之內，規模不大，卻能輻射周邊社區，為老人提供特色養老服務。但如今，這種小巧靈活的模式或將成為阻礙老年驛站采取PPP方式的門檻之一。
目前，北京部分老年驛站、日間照料中心、小型養老院和老年配餐是由私人負責運營，規模相對較小。針對這種情況，《分析》提出，要綜合考察私人參與方是否具有較好的項目管理能力以及養老服務供給能力，是否具有承擔項目融資、管理、經營等方面風險的能力。在養老服務PPP項目評估中，風險能夠合理地轉嫁給私人部門是評估的重要因素。“如果私人參與方難以承擔相應的風險，則該項目采用PPP模式的意義不大。”
中國老齡研究所副主任黨俊武告訴北京商報記者，相比于小型養老機構，未來應鼓勵發展能形成網絡化、連鎖化、品牌化的養老機構，單個養老機構盈利能力較弱，只有把規模做大，承擔風險的能力才能更強，才能有實力跨過門檻進入PPP的考量范圍之內。
北京市民政局在《支持居家養老服務發展十條政策》中提出，今年要在城六區試點建設150家社區養老服務驛站；2020年，實現社區養老服務驛站全覆蓋，與街道(鄉鎮)養老照料中心互為補充，共同為居家老年人提供服務。
具體來說，朝陽區已經建設了70個驛站式托老中心，海淀區將試點建設10個多功能居家養老服務驛站，石景山區也計劃在明年底前建成25家養老服務驛站。
除了連鎖化的養老機構之外，實際上，現在市面上已經有部分養老機構是政府和企業通力合作的產物，公建民營就是其中一種模式。這種模式實際上是通過政府與企業簽訂合同，將雙方圈定在同一個項目之內：政府免費提供物業，企業承擔投資、裝修和運營的成本及風險，政府會對項目報價及收住人群有所限制。
顯然，公建民營可以解決養老機構在籌備初期將要面臨的來自土地和設備購買的資金壓力，在減輕了成本負擔之后，養老機構的回報周期大大提升，運營也更為專心。從政府的角度來說，在提供土地、場所和設備后，政府將擁有對養老機構的監督權。
不過，這種模式也并非沒有弱點。中信國安養老事業部副總經理張雪梅表示，大部分情況下，公建民營中的政府一方雖然不會收取管理費用，但是在項目報價和收住人群的限制上，會給出不同的條件，這需要企業自己爭取。這時候，本身資本較為雄厚的企業可能更有底氣，“條件不太好的企業會面臨更大的挑戰”。從某種程度上來說，這可能會加劇養老項目中的兩極分化。
養老金融也非PPP重點
養老金融已經成為養老項目中的新風口。據了解，養老金融不僅包括養老保險、養老基金、另類投資，也包括對老年人資產的安排及金融服務活動。從保險的角度來說，目前，商業養老保險已經得到人壽、平安、泰康等多家保險公司的青睞，年金保險、兩全保險、定期保險、終身保險等保險種類紛紛出爐。此外，與養老相關的還有商業醫療保險和健康保險。
在老年金融服務方面，已經有銀行提出“養老金融服務專家”發展目標，并通過養老金融支行、養老金融專賣店等形式開發針對老年人的專屬金融服務。在養老資產管理上，目前各家銀行、證券、保險、信托、基金等金融機構也都將此作為了戰略發展方向之一。
然而，正是由于商業養老保險形式多樣化，且仍處于不斷創新的過程中，采取PPP方式將存在一定難度。清華大學公共管理學院醫院管理研究院教授楊燕綏認為，目前各地方的養老PPP模式沒有明晰的發展軌道，形式過于復雜的養老項目不太適合PPP方式。
另一方面，黨俊武指出，PPP方式最大的特點在于福利性、公益性，在政府參與投資的表象下，核心是對社會力量的扶持，而目前入主養老金融的多是資金力量較為雄厚的證券公司、保險公司等，對于PPP方式并沒有十分緊迫的需求。
楊燕綏也表示，由于養老PPP自身公益屬性的標簽，養老行業的利潤不宜過高，應控制在10%以內，投資回報周期設定在十年之內比較合理，“這是養老PPP項目首先需要明確的微利綜合兩原則”。從這個角度來看，養老金融并不適合PPP項目。
不過，在多位專家表達養老金融不適于PPP之時，也有一個險種被頻頻提起，成為了例外——老年長期護理險。今年7月，人社部發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，目前，河北承德等15個地區將會開展長期護理保險制度的試點。然而，對外濟易大學保險學院副院長孫潔指出，如果實行長期護理險，財政負擔將會很大。在多種資金來源的渠道中，商業保險也被納入了考量。
去年5月，北京市海淀區民政局與人保壽險試點長期護理保險制度，通過引入商業保險，借助商業保險的市場運作優勢，為海淀區失能老人提供長期護理保障，不僅推動建立健全政策，也能促進保險公司推出相關產品。在更早之前的2012年，青島就建立了長期醫療護理保險制度，覆蓋全市醫保人群，并在2015年交由商業保險機構經辦。
張雪梅指出，目前養老最大的問題就是支付能力的問題，長期護理險恰能解決支付問題，但保險本身的資金來源就尤為重要。有業內人士表示，長期護理險目前在定位、籌資方式、保障標準和老年人鑒定標準等方面，仍存在一定困難有待解決。
養老地產將被拒之門外
“如果是純粹的商業行為，以養老為噱頭，賣完房就走，沒有配套的養老服務，那根本不需要政府去做PPP”，黨俊武認為，以賣房為主的養老地產不適合PPP方式，分清楚養老地產和養老社區尤為重要。
自2008年起，保利、遠洋、萬科等地產巨頭紛紛試水養老地產，中小企業也在此后迅速跟進。然而大部分開發商以養老為名義拿地，將房賣給老年人，賺到錢后就離開，最為重要的養老服務經常被忽視。
中國太陽城集團董事局主席朱鳳泊表示，提供養老服務所產生的利潤遠低于賣房的利潤，很多開發商不愿投入。中國老齡產業協會副會長、秘書長曾琦也指出，養老社區的盈利模式還不健全，這種情況下，如果不能給予配套的優惠政策和實施細則，開發商在涉足的時候自然有所顧慮。
“養老社區、居家養老、康復護理、臨終關懷……這些才是養老PPP項目最重要、最應該介入的領域”，黨俊武表示，養老社區目前面臨資金不足、政策導向較為乏力、服務內容較為單一、專業護理人員匱乏等問題，在采取PPP方式之后，這些情況有望得到緩解。
具體來說，對于發展養老社區或連鎖型養老驛站的民營企業，政府可以劃撥土地，或者將閑置公益性用地調整為養老服務用地，“現在做養老社區和驛站，最難的還是土地問題，政府拿地相對容易，可以在這方面給予更多的支持”，黨俊武表示。此外，地方各級財政部門建立并完善財政補貼的支持方式，為民營企業提供專項補貼，支持民資運營共有產權的養老服務設施，都是可以參考的方式之一。
針對回報率較低、回報周期較長的養老服務，《分析》則提出，要充分考慮資本回報，這也是養老服務PPP項目能夠持續實施的關鍵。如果沒有一定空間的經濟效益驅動，社會資本就不會有積極性去投資于養老服務項目，養老服務的公私合作就會大打折扣。
從實際情況看，養老服務項目大多投資成本較大，投資回報率較低，回報周期較長，確實難以吸引社會資本的廣泛參與。對此，《分析》表示，一方面要讓市場發揮基礎性作用，合理配置資源，推動資本的自我驅動；另一方面，政府要讓利于社會資本，逐步改變原有的政府在配置資源方面的主導作用，在土地出讓、減免稅費等方面提供優惠條件，為降低投資成本、吸引社會投資創造條件。
在政府的力推之下，多地對養老PPP項目都進行了一些實踐，但在目前，養老領域仍然沒有成熟的經驗可供借鑒，規模也尚未形成。對此，楊燕綏表示，完善的制度體系也是企業判斷是否進行投資的標準之一，“投資者只有清楚地知道和政府進行合作之后，對象是誰、價格如何定、需要滿足老年人的哪些需求、政府和企業參與投入比例分別是多少，才會有決心進行投資”。
目前養老PPP項目的政策和制度環境還不是非常穩定，招投標市場是否具有競爭性尚不確定，基于公共服務供給績效的支付體系也還沒有完全建立，“這些都是養老PPP項目實施之前需要建立的基本保障”。
北京商報記者蔣夢惟實習記者林子/文